Die Defizite etablierter Verwaltungsstrukturen sind in Deutschland vor allem auf kommunaler Ebene thematisiert worden. Während bis Ende der 1980er Jahre partielle Reformansätze vorherrschten, entstand in den frühen 1990er Jahren mit dem so genannten „Neuen Steuerungsmodell“ (NSM) eine Konzeption mit ganzheitlichem Zuschnitt. Kernelemente dieses Ansatzes waren:

> Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung – strategische Steuerung der Verwaltung durch Politik und Verwaltungsführung
> unternehmensähnliche, dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur
> Führung durch Leistungsabsprache (Kontraktmanagement)
> dezentrale Fach- und Finanzverantwortung (insbes. Budgetierung)
> zentrale Steuerung über Controllingsysteme
> ressourcenorientiertes Rechnungs- und Haushaltswesen
> Instrumente zur Leistungssteuerung der Verwaltung (Outputsteuerung)

Diese Themenstellungen fanden sich – in vielfältigen Variationen – auch in den Reformansätzen der internationalen New-Public-Management-Bewegung (NPM). Fragestellungen der Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen spielten in diesen Ansätzen allerdings eine lediglich untergeordnete Rolle. Das NSM wies die Funktion des Einkaufs wegen der propagierten dezentralen Leistungserstellung tendenziell den dezentralen Fachbereichen zu.

Gleichzeitig vollzog sich im privaten Sektor eine Revolutionierung der Beschaffung: Einkauf wird dort heute als Teil einer Wertschöpfungskette (Supply Chain) gesehen. Modernes Supply Chain Management umfasst als eine überwölbende Konzeption die Gestaltung aller Aufgaben bei Produktspezifikation, Lieferantenentwicklung, -auswahl und -überwachung sowie Logistik und Einkaufs-Compliance. Die im Zuge des Supply Chain Management in der Privatwirtschaft realisierten Umgestaltungen haben einen maßgeblichen Effizienz- und Profitabilitätssprung bewirkt.

Demgegenüber erinnert die derzeitige Reformdiskussion im öffentlichen Einkauf an die partiellen Verwaltungsreformansätze der 1980er Jahre: instrumentelle Verbesserungen durch neue IT-Systeme (z. B. eVergabe und elektronische Bestellabwicklung), punktuelle Veränderungen des Vergaberechts, Bündelung von Ausschreibungen durch Einkaufsgemeinschaften, „ökologischer“ Einkauf und innovative Beschaffung. Hartnäckig hält sich dabei die Auffassung, das Vergaberecht könne als „konzeptionelle“ Klammer dienen, um das Sammelsurium individueller Verbesserungsvorschläge zu einem stimmigen Gesamtansatz zu verbinden. Schon ein oberflächlicher Blick zeigt jedoch, dass es in den Verwaltungen dazu regelmäßig an den notwendigen organisatorischen Grundlagen mangelt: So erforderte ein wirksames Innovationsmanagement im Einkauf zuallererst eine Beschaffungsorganisation, die über ein ausgeprägtes Warengruppen-Know-how verfügt. Dazu sind Spezialisten vonnöten, die in den vergaberechtlich geprägten Beschaffungsstellen oft nicht vorhanden sind. Des Weiteren müsste ein ökologischer Einkauf, der diesen Namen verdient, als Teil eines systematischen Warengruppen- und Spezifikationsmanagements angelegt werden.

Nutzen für die Gestaltung der Wertschöpfung stiften die mithilfe von Warenwirtschaftssystemen erzeugten Bestelldaten nur, wenn sie systematisch – z. B. im Hinblick auf die Entwicklung von Mengen und Preisen – von einer Stelle in der Verwaltung ausgewertet werden, die Bezüge zu den Entwicklungen im Markt herstellt. Die durch IT-Verfahren im Einkauf erzeugte Transparenz kann sich im Übrigen nur auf den Verbrauch der knappen Haushaltsmittel auswirken, wenn sie einhergeht mit der Herausbildung einer Einkaufsorganisation, die nicht nur einen Beobachterstatus innehat, sondern mit „harten“ Kompetenzen ausgestattet ist.

Vor diesem Hintergrund erscheint es folgerichtig und notwendig, die Verwaltungsreform bei der Public Supply Chain weiterzudenken und gleichzeitig die vorhandenen partiellen Reformvorstellungen in ein Gesamtkonzept einzubinden. Dazu ist zweierlei notwendig: Zum einen müsste der Ansatz zur dezentralen Leistungserstellung des NSM verstärkt um Querschnittsbereiche wie eine Einkaufsfunktion ergänzt werden. Nur so könnten die Bündelungs- und Standardisierungspotenziale innerhalb einer Verwaltung systematisch gehoben werden. Auf staatlicher Ebene ist es dazu notwendig, die Ressorts zu verpflichten, in Fragen der Beschaffung eng zu kooperieren. Zum anderen sollte der öffentliche Einkauf als Teil der gesamten Leistungskette einer Verwaltung aufgefasst und entsprechend umgestaltet werden.

Viele in der Privatwirtschaft entstandene Reformelemente, wie z. B. Einkaufscontrolling und Lieferantenmanagement, können auch von öffentlichen Auftraggebern angewendet werden. Ein erster Schritt, die enormen Effizienzpotenziale des öffentlichen Einkaufs zu heben, ist es, in den Gebietskörperschaften und Behörden strategische Einkaufsorganisationen auszuprägen, die die Gestaltung der Supply Chain vorantreiben. Insgesamt sollte dies als eine Weiterentwicklung und Ergänzung der Verwaltungsreform gedacht werden: Eine klare Verantwortungsabgrenzung in einer unternehmensähnlichen Struktur und ein strategisches Management im öffentlichen Einkauf sind schon in NSM und NPM angelegt. Viele so vorgedachte Reformelemente, wie z. B. die Führung mithilfe von Controllingsystemen, Ziel- und Leistungsabsprachen und Budgetierung, müssen im Bereich der Beschaffung nur neu aufgegriffen werden. Einige Innovationsführer haben sich bereits auf diesen Weg begeben. Die vorliegenden Ergebnisse sind angesichts des massiven Konsolidierungsdrucks in den Haushalten durchweg ermutigend.